"Open government". Comment et quels États ouvrent d'eux-mêmes leurs données publiques ? Ceux qui combattent la corruption, qui ont une expérience récente de la dictature et ceux qui le font par conviction ou tradition.

Le mouvement d’ouverture des données est lancé. L’open data se diffuse après les campagnes lancées par les pionniers, comme Michael Cross, dès 2006. Les États-Unis ont ouvert la valse avec l’arrivée de Barack Obama à la Maison Blanche et le lancement six mois plus tard du portail data.gov. Le portail britannique data.gov.uk est en ligne l’année suivant.

La fondation iFRAP s’est récemment intéressée à l’ouverture des données publiques en mettant l’accent sur “la propension légale ou coutumière (des États) à diffuser, sans demande expresse particulière émanent de leur société civile, des informations administratives à forte valeur ajoutée de façon à accroître leur degré de transparence”. D’où la distinction faite entre “open data” et “open government”.

Le premier consiste à “publier sur des sites dédiés des jeux de données (…) dans des formats susceptibles d’être ensuite réutilisés gratuitement par le public (société civile, entreprises) pour un usage propre”. Le second renvoie à “la capacité de l’administration [de] mettre de façon directe et spontanée à la disposition du public un certain nombre d’informations, lorsque celles-ci sont disponibles, sans sollicitation préalable, [soit] une politique de divulgation ‘proactive’ (Proactive Disclosure Policy)”. État de fait d’un côté, dynamique et volonté de le faire de l’autre. L’auteur de l’étude, Samuel-Frédéric Servière résume :

L’e-démocratie du point de vue des citoyens renvoie à l’open data, l’e-démocratie du point de vue des gouvernants à l’open government.

La fondation iFRAP, spécialisée sur les politiques publiques et les réformes en a tiré un classement. OWNI a utilisé les mêmes données, fournies par l’OCDE, pour visualiser les États qui s’ouvrent. Deux variables sont prises en comptes : le cadre juridique dans lequel les données sont publiées et le moyen utilisé pour les publier. L’OCDE s’est basés sur une typologie de 12 données :

• les documents relatifs au budget
• les rapports annuels des ministères y compris leurs comptes
• les rapports d’audit
• tous les rapports sur les politiques publiques
• les contrats commerciaux au-dessus d’un certain seuil
• la liste des fonctionnaires et leurs salaires, les jeux de données publiques
• les informations décrivant les systèmes d’enregistrement, leur contenu et leur utilisation
• les informations sur les procédures internes, les manuels et les directives
• la description de la structure et du fonctionnement des institutions de l’Etat
• le rapport annuel sur la loi sur la liberté d’information
• les informations sur les procédures liées à la liberté d’information

Légende : Le chiffre qui apparaît à côté du nom de chaque pays correspond à un indice décrivant l’encadrement législatif de la publication ouverte de 12 types de données.

• Rouge foncé (4) : La publication de la majorité des données est obligatoire en vertu de la loi (ex : Russie, Espagne, Estonie)
• Orange (3) : La majorité des données est publiée en vertu de la coutume, sans encadrement juridique codifié. (ex : Brésil, Suède)
• Orange clair (2) : Autant de données sont publiées en vertu de la loi et de la coutume (ex : Australie)
• Jaune foncé (1) : Autant de données sont publiées en vertu de la coutume que non-publiées.
• Jaune (0) : La plupart des données ne sont pas publiées.

La Hongrie, la Turquie et le Portugal ne sont pas les chantres habituels de l’open data. Ni les premiers pays auxquels on pense à propos d’open government. Idem pour la Russie, ce qui ne signifie pas forcément que les règles théoriques soient suivies d’effets… Ils disposent pourtant d’une politique de transparence encadrée par la loi. Parmi les douze catégories retenues par l’OCDE, onze sont l’objet d’une obligation législative de publication en Hongrie. Ce dispositif législatif stricte est typique des “pays « jeunes », soit en transition démocratique pour lesquels la vertu de transparence de l’action publique permet de constituer un volet de la lutte anti-corruption, soit récemment émancipés (…) et donc particulièrement réceptifs aux technologies internet” analyse la fondation iFRAP.

Pratique coutumière

Absence de dispositif législatif n’est donc pas synonyme d’absence de pratique comme le révèlent les exemples anglosaxons. En Grande-Bretagne, les pratiques coutumières prédominent, témoin d’une certaine maturité démocratique et de la tradition de la Common Law, la coutume soit le droit non codifié.

Les pays qui publient le moins parmi ces douze données sont assez inattendus : le Luxembourg et la Pologne (huit données non-publiées). Selon Samuel-Frédéric Servière, certaines données sont parfois accessibles très facilement, sans pour autant être publiées.

En Suède, les salaires des fonctionnaires ne sont pas disponibles en ligne, mais peuvent être obtenus par téléphone. La transparence fait partie de la tradition.

Une tradition et des habitudes qui ne sont pas toujours compatibles avec les pratiques dominantes concernant l’ouverture des données par les États, ce qui a valu à la Suède un rappel à l’ordre pour “non-transposition de la directive européenne de 2003 relative à l’accès à l’information publique”.

Légende : Le chiffre qui apparaît à côté du nom de chaque pays correspond à un indice sur la disponibilité des données.

• Vert (1) : La majorité des documents étudiés sont publiés sur un portail central (Russie, Suisse).
• Vert-bleu (2) : La majorité des documents étudiés sont publiés sur les sites de ministères ou d’agences gouvernementales. (France, Brésil, Canada)
• Bleu (3) : La majorité des documents étudiés sont publiés sur d’autres sites (Australie)
• Gris (4) : Autant de documents sont publiés sur un portail central que sur les sites des ministères et agences gouvernementales (Suède, Slovénie).
• Jaune (5) : Autant de documents sont publiés sur les sites des ministères et agences gouvernementales que sur d’autres sites (Espagne)
• Jaune foncé (6) : Autant de documents sont publiés sur un portail central, sur les sites des ministères et des agences gouvernementales et sur d’autres sites (Ukraine).

Autre différence notamment, la disponibilité des données mises en ligne. Dans la majorité des cas, ce sont les sites des ministères et des agences gouvernementales qui fournissent le plus de données. La Suède fait figure d’exception : les données publiques sont autant disponibles sur un portail central que sur les sites des ministères, signe là encore d’une importante accessibilité des données. La redondance de publication des données concourent aussi à leur pérennité.

De grands écarts existent entre les différentes données publiées. Seuls 5,5% ne publient pas les documents relatifs au budget et aux institutions et à leur fonctionnement alors que 64% des Etats interrogés ne publient pas les listes des fonctionnaires et leur salaires. Ceux qui rendent ces données accessibles sont engagés dans la lutte contre la corruption, à l’instar du Mexique ou de l’Italie qui ont un arsenal législatif rigoureux.

États en lutte contre la corruption, états post-autoritaires qui érigent des barrières législatives pour encadrer l’ouverture des données et États qui les publient par tradition ou conviction forment les trois grandes catégories des “open governments”.